当前，我国城镇化正从快速增长期转向稳定发展期，城市发展也从大规模增量扩张阶段转向以存量提质增效为主的阶段，推进城市更新成为城市工作的重要抓手。
5月28日，国务院发布《城市更新“十五五”规划》（以下简称《规划》）。作为我国首部专门针对城市更新的国家级专项规划文件，《规划》释放出明确信号：未来五年，我国城市更新将从单一功能的改造，转向民生改善、文化传承、生态优化、产业激活等多维协同、全面升级的新阶段。
这场推动城市从“有没有”向“好不好”深刻转型的系统变革，将对城市发展产生怎样的深远影响？
在清华大学中国新型城镇化研究院院长尹稚看来，随着中国人口总量增速和城镇化率增速相继迈过拐点，城市更新正成为新型城镇化“下半场”的主战场。
他在接受城市进化论专访时表示，我国城市发展的逻辑正从过去依赖“土地经济”的增长模式，逐步转向创新驱动的高质量发展，城市开发建设方式也将更加聚焦于满足民众实际需求。
同时，他也指出，城市更新是一项复杂的系统工程，它“不是一项疾风暴雨式的大规模运动，而是循序渐进、水涨船高的过程”，需要政府、市场、社会等多方主体的共同参与。
提升存量资源品质和使用效率
城市进化论：从“十四五”规划纲要提出“实施城市更新行动”，到“十五五”规划纲要进一步明确“高质量推进城市更新”，再到此次《规划》出台，如何看待城市更新在我国城市发展中的重要作用？
尹稚：本质上来说，最新的《规划》与此前中央城市工作会议保持了连贯性，总体上是落实“两个转向”，即我国城镇化正从快速增长期转向稳定发展期，城市发展正从大规模增量扩张阶段转向存量提质增效为主的阶段。
“两个转向”的形势判断，是基于我国人口形势、产业聚集、劳动力资源等多方面因素的变化作出的。在此判断下，原先大规模扩张式的新城新区建设时代已基本结束。
如何用好城市存量资源，提升品质和使用效率，成为2035年之前这十年需要考虑的主要问题。
正因如此，“十五五”作为转型起步的关键五年显得尤为重要，一旦开好头、打好样，未来“十六五”“十七五”将能持续做下去，精准实现“一张蓝图绘到底”。
城市进化论：《规划》提出了到2030年“城市开发建设方式转型初见成效”的目标，如何理解这一转型的内涵？
尹稚：改革开放以后很长一段时间里，我国城市发展面临的主要矛盾是全方位的资本短缺。我们现在称之为“土地经济”的这套打法，解决了居民住房严重短缺的问题，也解决了城市建设和维护资金短缺的问题。
但随着城镇化进程不断推进，城市增量建设的空间已经非常有限。城市发展在“以地生财”和创新驱动之间出现了再平衡，城市的发展逻辑从原来偏重资本增值，转向依靠实体经济创造财富。下一步城市开发建设方式转型的方向，也将更多转向回应方方面面的真实需求。
比如，住宅本身具备资产价值的双重性，既有使用价值，也有资产价值，在住房短缺时代，资产价值的增值速度和前景不断上升。未来，住宅的增值空间被日益压缩，市场也将更多回归到实实在在的居住需求上来。
推动超大特大城市“瘦身强核”
城市进化论：我们注意到，在《规划》提出的重点任务中，培育壮大城市发展新动能被放在首位，强调要“推进超大特大城市治理现代化，以城市群、都市圈为依托构建大中小城市协调发展格局”。未来超大特大城市发展将如何转变？
尹稚：超大特大城市的转型之路，其实已经走过多年，比如北京推进减量发展、上海减少土地扩张等。
以北京为例，作为全国首个减量发展的超大城市，自新版城市总体规划实施以来，北京有序疏解非首都功能，拆除违法建设超2.38亿平方米，腾退土地超275平方公里，城市发展逐步转向“精耕细作”。
对于超大特大城市而言，一方面要通过“瘦身强核”，做强做精核心功能；另一方面，推动非核心功能向更好的价格洼地疏解，也有利于带动周边城市发展，避免出现“一城独大”“吃干榨净”的现象。
这种分工协作与空间优化，有利于实现组团式网络化发展，进而推动人工建成环境与自然环境交织融合，改善人与自然之间的互利关系，使整体人居环境更加宜居。
现阶段而言，超大特大城市的高强度建设，带来了人口的高度集聚，也摊薄了人均资源拥有量，还有不少民生短板需要补齐。在进一步加强城市发展的安全与韧性、推动城市发展更加绿色低碳方面，还有很长的路要走。
当然，这些城市往往也是创新高地，通过数字化、智能化技术实现精细化治理，也是其优势所在。一旦有所突破，就能很快推广复制。
城市进化论：《规划》强调要推动城市特色化发展。与超大特大城市相比，县城和小城镇的城市更新，重难点在哪里？
尹稚：县城与小城镇在城市更新方面，最大的问题是基础设施和公共服务能力不足。从清洁饮用水、雨污分流、排水体系、洪水和内涝防治等角度看，相当一部分县城和小城镇基础设施还没有达到正常标准，欠账较多。
因此，实现县城和小城镇基础设施水平和公共服务能力的“双提升”非常重要。这个“双提升”，也意味着其社会和经济承载能力的“双提升”。
只有实现这两个“双提升”，当超大特大城市进行非核心功能疏解转移时，周边中小城市才具备足够的承接能力，区域发展动能也才能顺畅地从中心城市向周边区域扩散。
不过，单靠县城和小城镇自身的力量实现提升难度较大，未来应更加注重与高能级城市间的合作，解决其发展动力欠缺和不足的难题。
用一句形象的话来讲，就是要学会“傍大款、抱大腿”，主动在更大空间尺度和发展方向上寻找“外援”，引入外部发展动力。这是推进县城和小城镇城市更新的重点、也是难点所在。
注重发挥社会资本的独特作用
城市进化论：《规划》提出，在城市更新中培育创新生态。这一过程中如何避免“重改造轻产业”，真正形成可持续的产业生态？
尹稚：城市更新既要破解当下的存量问题，也要面向未来日益增长的发展需求。
当前，首发经济、银发经济、冰雪经济、低空经济、赛事经济、体验经济等新产业、新业态层出不穷，且迭代速度极快。在这样的趋势下，高质量的城市更新必须确立更综合的目标，实现生活与生产融合、产业发展与城市繁荣同步等。
从近年来的实践来看，城市更新项目中业态策划优先、中长期运营评估优先已成常态。经验证明，重改造轻产业，或者说重建设轻运营，这种发展方式在城市更新中是行不通的。唯有不断挖掘优质资产的增值服务潜力，切实提升资产的综合价值，才能实现项目的可持续发展。
在这一过程中，尤其要注重发挥社会资本的独特作用。在过往成功实践中，社会资本的核心贡献往往不在于单纯的重资产投入，而在于其敏锐的市场嗅觉——即如何通过精准策划新业态、新产品，为城市更新注入源源不断的内生动力。
城市进化论：当前城市更新还面临哪些主要挑战？如何突破瓶颈、创新发展？
尹稚：目前，城市更新越来越多地从“点状改造”走向“片区更新”。这一转变看起来简单，实践中需要突破很多难题。
比如不同的土地性质对应不同的使用年限，当项目需要汇集政府、企业、社会资本的力量共同推进时，投资高度多元化，产权难以厘清。这背后不单单是技术挑战，还需要大量法律法规创新支持。
在我参与城市更新的实践中，感受最大的问题是如何破解巨大的资金需求与日益增长的城市更新需求之间的反差。
《规划》的总体要求提到，“尽力而为、量力而行”。这意味着城市更新不是一项疾风暴雨式的大规模运动，而是循序渐进、水涨船高的过程。
我经常讲的一个观点是：城市不死，城市更新就不会停止。任何一次更新，都是根据当时所具备的资源来推动。当需求提升了，功能就跟不上了，更新便会不断地滚动下去，用更高的标准、更新的建设质量、更好的功能品质，替代原来不合时宜的设施和配置。
毫无疑问，任何一项城市更新，最终目的是综合性资产保值增值。这类增值不仅仅与建造质量相关，更多还与维护运营关系密切。这意味着城市更新不是短时间完成的，而是一个可持续发展的过程。
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